Dal 1° luglio 2026 la Lombardia avvierà la Dote Inserimento Lavorativo (DIL), misura finanziata attraverso il Programma Regionale FSE+ 2021-2027 con una dotazione iniziale di 36 milioni di euro. L’obiettivo dichiarato è garantire continuità ai servizi per il lavoro nella fase di transizione tra la conclusione del Programma GOL (Garanzia Occupabilità Lavoratori) e il nuovo modello regionale delle politiche attive previsto a partire dal 2027. La nuova misura arriva al termine di una delle più vaste sperimentazioni realizzate negli ultimi anni nel campo delle politiche attive del lavoro. Secondo i dati pubblicati da Regione Lombardia, il Programma GOL ha coinvolto oltre 500.000 persone, registrato più di 171.000 accompagnamenti al lavoro e sostenuto oltre 120.000 percorsi formativi completati.
Si tratta di numeri rilevanti. La Lombardia rappresenta circa un sesto della popolazione italiana e produce oltre il 23% del PIL nazionale. Qualsiasi intervento che riguarda centinaia di migliaia di lavoratori in una regione con questo peso economico non può essere considerato una questione tecnica riservata “agli esperti” di settore.
La transizione dal GOL alla DIL coincide con la conclusione di un ciclo di finanziamento pubblico e l’avvio di uno nuovo. In questo passaggio emerge una questione raramente affrontata in modo sistematico: come si valuta realmente il successo di una politica attiva del lavoro? Contare quante persone entrano in un sistema è relativamente semplice. Molto più difficile è stabilire se quel sistema abbia effettivamente aumentato le loro opportunità professionali, migliorato la loro occupabilità o prodotto un beneficio duraturo per l’economia nel suo complesso.
Il problema italiano: non mancano solo i posti di lavoro
Negli ultimi anni il dibattito sul lavoro si è concentrato prevalentemente sulla quantità dell’occupazione. Le rilevazioni più recenti mostrano però un problema parallelo: la crescente difficoltà delle imprese nel reperire lavoratori con competenze coerenti rispetto ai fabbisogni espressi. Secondo il Sistema Informativo Excelsior di Unioncamere e Ministero del Lavoro, nel febbraio 2025 il 47,9% delle assunzioni programmate dalle imprese risultava di difficile reperimento. In pratica, quasi una posizione su due non riusciva a trovare candidati ritenuti adeguati dalle aziende. Il fenomeno interessa professioni molto diverse tra loro: tecnici specializzati, personale sanitario, professionisti ICT, operatori della logistica, manutentori e figure dell’industria manifatturiera continuano a essere segnalati come difficili da reperire nonostante una domanda elevata.
Questo squilibrio pesa ancora di più se osservato insieme a due tendenze di lungo periodo. La prima riguarda la produttività. Nell’Economic Survey sull’Italia del 2024, l’OCSE indica tra le principali debolezze dell’economia italiana la bassa crescita della produttività, insieme alla ridotta partecipazione al mercato del lavoro, in particolare femminile. Il punto è diretto: se la produttività cresce poco, ogni inefficienza nell’uso del capitale umano disponibile pesa di più. La seconda riguarda la demografia. Le previsioni ISTAT sulla popolazione residente indicano una progressiva riduzione della popolazione in età lavorativa nei prossimi decenni e un aumento del peso relativo delle fasce anziane. Questo significa che il problema non sarà soltanto creare occupazione, ma usare meglio una base lavorativa destinata a restringersi.
Difficoltà di reperimento delle competenze, bassa crescita della produttività e restringimento della popolazione attiva descrivono un problema che va oltre il semplice numero di occupati. In un contesto simile il tema centrale diventa la capacità di riallocare persone e competenze verso attività economicamente sostenibili e produttive. Per questa ragione le politiche attive non dovrebbero essere considerate soltanto strumenti di supporto all’occupazione. Sono una componente effettiva della capacità competitiva del Paese. Se funzionano, riducono il disallineamento tra domanda e offerta di lavoro. Se funzionano male, aumentano i costi economici e sociali delle transizioni professionali.
Cosa ha prodotto il GOL
I risultati ufficialmente comunicati costituiscono il punto di partenza dell’analisi. Secondo i dati diffusi dalla Regione Lombardia (e visti in dettaglio in apertura) siamo di fronte a un intervento di dimensioni eccezionali. Poche politiche pubbliche regionali hanno coinvolto, in un arco temporale relativamente breve, una platea così ampia di beneficiari. È altrettanto evidente che una misura di queste dimensioni non può essere valutata esclusivamente attraverso la percezione individuale dei singoli partecipanti o degli operatori coinvolti. I dati disponibili descrivono l’intervento. Non esauriscono la valutazione dei suoi effetti.
Una presa in carico certifica l’accesso a un percorso. Un percorso formativo completato certifica la partecipazione a un’attività formativa. Un accompagnamento al lavoro certifica che è stato raggiunto un determinato risultato amministrativamente riconosciuto dal programma. Nessuno di questi indicatori, preso isolatamente, consente però di stabilire quale sia stato l’effetto economico e occupazionale prodotto nel medio periodo. I risultati dichiarati descrivono la dimensione dell’intervento. Descrivono molto meno chiaramente la sua efficacia. La transizione dal GOL alla DIL rende questa analisi particolarmente rilevante, perché offre l’occasione per distinguere tra il volume delle attività realizzate e il valore effettivamente generato per le persone, per le imprese e per il sistema economico regionale e non solo.
Perché i numeri non bastano
I risultati comunicati dal GOL meritano attenzione proprio perché rappresentano uno degli interventi più estesi mai realizzati in Lombardia nell’ambito delle politiche attive del lavoro. Sarebbe tuttavia un errore confondere la dimensione dell’attività svolta con la capacità di risolvere il problema per cui quella stessa attività è stata finanziata. Nelle politiche pubbliche esiste infatti una tensione permanente tra ciò che è semplice misurare e ciò che conta davvero. Le attività sono facilmente osservabili, gli effetti reali molto meno.
Gli indicatori più facilmente osservabili tendono inevitabilmente ad assumere un peso crescente nei processi di valutazione. L’economista Charles Goodhart osservò che una misura utilizzata come obiettivo tende progressivamente a perdere la propria capacità descrittiva. Il motivo è semplice: quando una metrica diventa il criterio principale di valutazione, persone e organizzazioni iniziano ad adattarsi a quella metrica. Le politiche attive non sfuggono a questa logica. Se una parte rilevante delle risorse viene distribuita sulla base di determinati risultati amministrativi, il sistema svilupperà inevitabilmente una forte capacità di produrre quei risultati amministrativi. È una dinamica osservabile in numerosi ambiti dell’intervento pubblico, nei quali la conformità procedurale tende progressivamente a sostituire la misurazione degli effetti.
Il problema assume maggiore rilevanza quando la domanda di servizi dipende in larga misura dal finanziamento pubblico. In questi casi il rischio non è solo lo spreco di risorse ma che il sistema sviluppi competenze sempre maggiori nel soddisfare i requisiti della misura e sempre minori nel dimostrare il valore effettivamente prodotto. Per questo motivo la valutazione di una politica pubblica dovrebbe concentrarsi meno sulle attività generate e più sulle conseguenze osservabili nel tempo in quanto le attività dovrebbero rappresentare un mezzo e non il fine.
Il problema della valutazione
Gli effetti di un investimento in capitale umano sono più difficili da osservare rispetto a quelli di un’infrastruttura fisica. Una linea ferroviaria collega due città oppure no. Un programma di formazione può produrre risultati molto diversi a seconda del contesto economico, delle competenze iniziali dei partecipanti e della domanda espressa dal mercato. Per questa ragione la valutazione tende spesso a spostarsi verso ciò che è più facilmente misurabile.
Il problema non è nuovo. Nel rapporto sul Human Capital Project, la Banca Mondiale osserva come la crescita economica di lungo periodo dipenda sempre più dalla capacità di trasformare investimenti in competenze effettivamente utilizzabili all’interno del sistema produttivo. Lo stesso principio attraversa il rapporto sulla competitività europea del 2024. In più passaggi il documento individua nella disponibilità di competenze e nella capacità di adattamento della forza lavoro uno dei fattori che determineranno la capacità dell’Europa di sostenere innovazione, crescita e autonomia economica nei prossimi decenni.
Questa prospettiva modifica anche il modo in cui possono essere lette le politiche attive del lavoro, ovvero come uno degli strumenti attraverso cui un sistema economico tenta di adattarsi a cambiamenti tecnologici, trasformazioni demografiche e shock esterni. I momenti di transizione rendono questa distinzione particolarmente visibile. Quando cambia una tecnologia, si modifica una filiera produttiva o emerge una nuova domanda di competenze, il valore di una politica attiva non dipende principalmente dal numero di attività realizzate, dipende dalla velocità e dall’efficacia con cui lavoratori e imprese riescono a riallinearsi.
Per questa ragione la discussione non può fermarsi all’entità delle risorse stanziate o al volume delle attività generate. Le risorse pubbliche implicano sempre una scelta allocativa. Ogni stanziamento destinato a una misura comporta infatti la rinuncia a possibili impieghi alternativi, da parte della stessa amministrazione o, più in generale, del sistema economico che contribuisce al finanziamento della spesa pubblica. Per questo la questione non riguarda soltanto l’entità delle risorse disponibili, ma la capacità di dimostrare che il loro utilizzo produca effetti proporzionati al costo sostenuto. Il passaggio dal GOL alla DIL offre l’occasione per verificare se le capacità costruite negli ultimi anni siano state effettivamente incorporate nel mercato del lavoro oppure se una parte rilevante dei risultati osservati coincida soprattutto con il funzionamento del programma stesso. Dalla risposta dipende una parte della capacità competitiva del Paese nei prossimi anni, ma anche la credibilità con cui verranno valutati futuri investimenti pubblici nello sviluppo delle competenze e nell’inserimento lavorativo.
La transizione come stress test del sistema
Ogni cambiamento di misura produce inevitabilmente un periodo di adattamento. In Lombardia, come nel resto del Paese, operatori pubblici e privati hanno ampliato strutture, servizi, reti territoriali e capacità operative per rispondere alla domanda generata dal programma. Qualsiasi settore economico tende ad adattarsi alle condizioni di mercato e agli incentivi disponibili e anche le politiche pubbliche seguono la stessa logica. È nei periodi di transizione che diventano visibili le differenze tra modelli organizzativi.
La DIL dispone di una dotazione finanziaria inferiore rispetto alla fase di massima espansione del GOL e nasce esplicitamente come misura transitoria. Questo la rende, di fatto, un banco di prova per l’intero ecosistema regionale delle politiche attive. Alcune organizzazioni attraverseranno il cambiamento senza particolari difficoltà. Si tratta degli operatori che, oltre a conoscere procedure e meccanismi amministrativi, hanno costruito nel tempo relazioni stabili con le imprese, capacità di intercettare fabbisogni occupazionali reali e una reputazione riconosciuta sul territorio. Per altre realtà la transizione potrebbe rivelarsi più complessa in quanto una parte significativa delle attività sviluppate negli ultimi anni è cresciuta all’interno di un contesto fortemente sostenuto dalla disponibilità di finanziamenti pubblici.
La differenza tra i due modelli emerge soprattutto nei periodi di discontinuità: quando le risorse sono abbondanti, molte fragilità rimangono invisibili, quando il flusso rallenta o cambia direzione, diventano immediatamente osservabili. Il passaggio dal GOL alla DIL è un ulteriore test sulla capacità del sistema di produrre valore indipendentemente dalla singola misura che lo finanzia. La domanda che emergerà nei prossimi mesi non riguarderà soltanto quanti beneficiari accederanno alla nuova dote. Riguarderà la capacità degli operatori di continuare a generare opportunità occupazionali, costruire relazioni con il tessuto produttivo e accompagnare le transizioni professionali anche in un contesto meno espansivo.
Cosa misurare
In un mercato del lavoro attraversato da trasformazioni tecnologiche, demografiche e produttive sempre più rapide, strumenti di orientamento, formazione e accompagnamento continueranno ad avere una funzione rilevante. La domanda riguarda piuttosto il criterio con cui vengono giudicate. Una politica pubblica produce valore quando riduce un problema reale. Nel caso delle politiche attive, il problema non è il numero di persone che partecipano a un programma. Il problema è la capacità del mercato del lavoro di assorbire, riqualificare e riallocare capitale umano. Alcuni indicatori offrono informazioni più utili di altri sulla qualità dei risultati ottenuti. La permanenza occupazionale a distanza di dodici mesi dice più di un semplice inserimento lavorativo. L’evoluzione delle retribuzioni dice più delle ore di formazione erogate. La riduzione della durata della disoccupazione dice più del numero di prese in carico. La capacità di rispondere ai fabbisogni delle imprese dice più del numero di corsi attivati. Rimane centrale una distinzione: ciò che sarebbe accaduto comunque e ciò che è accaduto grazie all’intervento pubblico. È una domanda metodologicamente complessa, ma inevitabile. Senza questo confronto, il rischio è attribuire alla misura risultati che riflettono in realtà dinamiche economiche, territoriali o settoriali indipendenti dalla misura stessa. Una politica attiva produce valore quando lascia capacità nel mercato del lavoro, non quando concentra capacità all’interno del programma che la sostiene.